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财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委联合下发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》解读

发布人:系统管理员 发布日期:2016-03-23  点击:

    新规摘要:政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务从土地储备机构中剥离;各类城投公司不得再从事土地收储;各地不得向银行举借土地储备贷款;避免土地储备规模偏大形成地方政府债务压力。 

  日前,财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委联合下发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》,从清理压缩机构、调整筹资方式、优化储备规模等多方面提出新规,严格规范土地储备有关事项。

  诸多新规出台,并非偶然。细细剖析,“新规”体现了新常态下土地储备管理工作的审时度势,更精准地厘清了土地储备的应尽职能,更到位地承接了当前去杠杆、去库存等重大任务,更贴切地呼应了供给侧结构性改革的题中之义。

  土地收储“回归”本职,专心保用地 

  《通知》要求,清理压缩现有土地储备机构,进一步规范土地储备行为。每个县级以上法定行政区划原则上只设一个土地储备机构,隶属于国土资源主管部门,划为公益一类事业单位。土地储备机构不得承担城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等与土地储备职能无关的事务。

  根据2007年国土资源部、财政部、中国人民银行联合下发的《土地储备管理办法》,土地储备职能是加强土地调控,规范土地市场运行,提高建设用地保障能力。多年来各地土地储备对城市化中节约集约合理用地功不可没,但在实践中出现的一些问题也不容忽视,如,有的地方直接或间接将土地储备机构作为政府融资平台,最大化融资,突破了其职能定位;有的地方经营城市过度倚重土地收储,将其级别提升为与国土资源主管部门并列以便于运作;有的地方允许不具备法定职能的主体开展土地收储,各类城市投资公司反客为主搞土地储备……这些都造成了土地储备工作的紊乱。

  鉴于此,《通知》要求,对于重复设置的土地储备机构,在压缩归并的基础上,按规定重新纳入土地储备名录管理。同时也明确,土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担,各类城投公司等一律不得再从事。土地储备机构中现有从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分,要剥离出去或转为企业。新规还为这项工作划定了时限,要在2016底前完成。

  贷款关闸,规范筹资,阻断风险关联 

  “自2016年1月1日起,各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”。这无疑是此次《通知》最具影响力的一条规定。

  2007年《土地储备管理办法》明确,列入名录的土地储备机构可以向银行业金融机构贷款。2012年四部委下发的有关通知中,明确贷款期限最长不超过5年,适应了土地储备融资的规律。近年来,储备土地贷款已成为土地储备资金的重要来源,融资效用和贡献大增,不过系列风险也紧随而来,如金融机构过分依赖土地资产、政府信用,储备土地估价被人为夸大,贷款风险控制弱化等。

  当初开辟土地储备银行贷款的路径,前提是“风险可控”。当前,在经济下行压力传导、市场波动加大,潜在风险可能显化,不容再有闪失,有必要果断防范。《通知》这一“收”的姿态可谓审时度势,能最大程度消解土地抵押贷款给地方财政、金融机构造成的风险,深度契合今年去杠杆,防范化解金融风险的重大任务要求。

  将银行贷款作为重要来源的同时,土地储备融资也构成了地方政府债务的重要组成部分。鉴于此,《通知》再次强调,妥善处置存量土地储备债务。

  对清理甄别后认定为地方政府债务的存量土地储备贷款,纳入政府性基金预算管理,偿债资金通过政府性基金预算统筹安排,并逐步发行地方政府债券予以置换。同时,调整土地储备筹资方式,土地储备机构新增土地储备项目所需资金,从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排,不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。

  合理确定土地储备规模,“供应池”也要去库存 

  攻坚传统产业去产能、房地产去库存重大任务,在激活需求的同时,还要着力加强供给侧结构性改革。土地要素供给也要适应这一要求。土地储备作为城市建设用地的“供应池”,在城市化外延扩张告一段落时,也到了“升级”的关口。

  当前,地方土地储备规模过大的问题不同程度地存在,有的地方储备的土地甚至未来几年都用不完,“三期叠加”中,土地储备在给地方增加财务负担的同时,也一定程度上造成了资源闲置。经济发展进入新常态以来,有关部门多次表示,房地产供应明显偏多,在建房地产用地规模过大的地方,房地产及用地数量、结构都须调整,库存压力过大地方要减少供地成为必然。由此,土地储备也需要由粗放增长向精打细算过渡。

  《通知》要求,各地土地储备总体规模,应当根据当地经济发展水平、财力状况、年度土地供应量、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素确定。现有土地储备规模偏大的,要加快已储备土地的前期开发和供应进度,相应减少或停止新增以后年度土地储备规模,避免由于土地储备规模偏大而形成土地资源利用不充分和地方政府债务压力。

  作为土地资源配置的制度创新、土地参与宏观调控重要手段,土地收储在稳定土地市场运行,保障建设用地需求中依然大有可为,不过在新旧常态转化时期,其牵涉的风险须更加关注和控制。此次新规出台,对有违土地储备初衷的种种做法予以规范,防患于未然,同时把握时机,找准接口,精准契合了供给侧结构性改革,充分体现了土地管理观大势、懂全局、管本行的能力。